|
Türkiye'nin
Savunma Bütçesi:Veri ve Gözlemler
Savunma harcamalarının bütçe kapsamındaki verilerini
incelerken, 1980 sonrası genel eğilimleri değerlendirelim:
Savunma bütçesi 1988 sonrasında belirgin bir artış
gösterdi. Kriz yılları olan '94 ve '01 istisna
olsa da '01 düzeyi '80'in 2 katından fazladır
Birikim Dergisi
29/10/2002 Gülay GÜNLÜK -
BİA (İstanbul) - Bu yazıda Türkiye'nin
savunma harcamalarının bütçe kapsamındaki verileri
sunulacak, 1980 sonrasındaki düzeyi ve genel eğilimleri
değerlendirilecektir. Aslında Türkiye'nin savunmaya
ayırdığı kaynaklar bütçe ile sınırlı değildir:
Savunma Sanayii Destekleme Fonu (SSDF), Türk Silahlı
Kuvvetlerini Geliştirme Vakfı (TSKGV), dış krediler
ve dış yardımların yanı sıra hibe şeklinde Türkiye'ye
aktarılan silahlar da savunmanın kaynakları olarak
düşünülmelidir. Savunmaya yurtiçinden ayrılan
toplam kaynaklar açısından baktığımızda, 1987-2000
döneminde ortalama yüzde 84 oranında bütçeden,
yüzde 15 oranında SSDF'den, yüzde 1 oranında da
KSKGV'den savunma amaçlı harcama yapıldığını görüyoruz.
Bu ise, sadece bütçe kapsamı ile sınırlı kalındığında
Türkiye'nin toplam savunma harcamasının kabaca
yüzde 16 kadar eksik değerlendirildiği anlamına
gelir. (Bkz. Günlük-Şenesen, 1998; 2001). Biz
bu yazıda bütçe dışındaki kaynakları ele almayarak,
bütçenin savunma başlığı altındaki kapsamı üzerinde
yoğunlaşıyoruz.
Savunma bütçesi Milli Savunma Bakanlığı,
Jandarma Genel Komutanlığı ve Sahil Güvenlik Komutanlığı'nın
harcamalarının toplamından oluşmaktadır. 2001
yılında bu toplam içinde Milli Savunma Bakanlığı'nın
payı yüzde 84.4, Jandarma Genel Komutanlığı'nın
payı yüzde 15.0, Sahil Güvenlik Komutanlığı'nın
payı ise yüzde 0.6 kadardır. Milli Savunma Bakanlığı'nın
bu baskın konumu nedeniyle, savunma bütçesini
bir bütün olarak ele alacak, alt kuruluşları itibariyle
değerlendirme yapmayacağız. Milli Savunma Bakanlığı'na
bağlı kurumlara gelince, bakanlığın bütçesi yüzde
49.3 oranında Kara Kuvvetleri Komutanlığı, yüzde
21.9 oranında Hava Kuvvetleri Komutanlığı, yüzde
14.4 oranında Deniz Kuvvetleri Komutanlığı, yüzde
7.2 oranında Milli Savunma Bakanlığı, yüzde 7.1
oranında ise Genel Kurmay Başkanlığı tarafından
kullanılmaktadır (MSB, 2000:109). Bu kurumsal
ayrıntıda da değerlendirme yapmayacağız.
Tablo 1 <http://www.bianet.org/2002/10/28/savunma/tablo1.htm>'de
Türkiye'nin savunma bütçesine ilişkin veriler
sunulmaktadır. Bu yazıda kullanılan bütün verilerin
kaynağı, aksi belirtilmedikçe, Maliye Bakanlığı'dır.
Çeşitli yıllara ilişkin Bütçe Gerekçesi'nin yanısıra
bakanlığın ilgili birimlerinden ve web sayfasından
elde edilmişlerdir. 1987 fiyatları ve dolar cinsinden
veriler ise GSYİH ile dolar kuru kullanılarak
tarafımızdan hesaplanmıştır. Tablo 1 <http://www.bianet.org/2002/10/28/savunma/tablo1.htm>'in
1. sütundaki değerler cari fiyatlarla olduğundan
değerlendirmesi güçtür, dönemin bütününe ilişkin
verileri bir arada sunmak amacıyla konmuştur.
2. sütundaki değerler sabit fiyatlarla düzenlendiğinden
zaman içindeki eğilimleri değerlendirmeye uygundur.
Harcama düzeyi açısından 1979-1988 alt dönemi
ile 1989-2001 alt dönemi arasındaki fark çok belirgindir.
Savunma bütçesi 1988 sonrasında çok belirgin bir
artış göstermiştir. Büyük kriz yılları olan 1994
ve 2001 bu son dönemin istisnalarını oluşturmaktadır.
Ancak, yine de 2001 yılındaki düzey 1980 yılı
düzeyinin 2 katından daha fazladır.
Tablo 1 <http://www.bianet.org/2002/10/28/savunma/tablo1.htm>'in
3. sütununda savunma bütçesinin dolar cinsinden
verileri yer almaktadır. Ulusal harcamaların dolar
cinsinden ifade edilmesinin, yüksek devalüasyonlar
nedeniyle, sakıncalı olduğunu belirtmeliyiz. Örneğin
2001'de savunma bütçesi dolar cinsinden yüzde
25 oranında küçülmüştür. Oysa 2001 yılındaki küçülme
sabit fiyatlarla, yani reel anlamda yüzde 9.5'dir.
Belirtilen sakıncayı saklı tutarak bakarsak, 1989
yılında 2 milyar doları aşan savunma bütçesi,
1990 yılından başlayarak 3 milyar doların üzerinde
olmuş, 1997 yılında 5 milyar doları aşmış ve 1999
yılında 7 milyar dolar değeri ile en yüksek düzeye
ulaşmıştır. (TL cinsinden en yüksek reel değer
2000 yılına ilişkindir.) Yine bir kriz yılı olan
1980'e göre 2001'de savunma için dolar cinsinden
de 2 katından fazla harcama yapıldığını söyleyebiliriz.
Savunma harcamasının toplam düzeyi
kadar, bütçe içindeki konumu da önemlidir. Tablo
1 <http://www.bianet.org/2002/10/28/savunma/tablo1.htm>'in
son iki sütunu bu amaçla düzenlenmiştir. Yaygın
söylemde savunma harcamalarının bütçe içindeki
payının sürekli düştüğü dile getirilmektedir.
Bunun dayanağı konsolide bütçeye göre yapılan
oranlamadır. Buna göre, savunmaya bütçeden örneğin
1980 yılında yüzde 17 oranında harcama yapılmışken
bu oran 2001 yılında yüzde 8'e kadar düşmüştür.
Bu gözlem zaman içinde savunma harcamalarının
arttığı biçimindeki yukarıdaki gözlemimizle uyuşmamaktadır.
Oysa konsolide bütçe harcamalarının içinde borç
faizi ödemeleri giderek çok daha fazla paya sahip
olmakta ve konsolide bütçe de, borçlanma gereği
de giderek artmaktadır. Faiz ödemeleri verimsiz
harcama kapsamında olduğundan bütçenin asıl fonksiyonlarından
(savunma, eğitim, sağlık vb.) ayrı tutulmalıdır.
Bu nedenle faizdışı bütçe'nin dağılımına bakmak
daha doğrudur. Burada bir noktaya açıklık getirelim:
Ele alınan dönem içinde savunma ve faiz dışındaki
harcama kalemlerinde de reel anlamda önemli artışlar
olmuş, faizdışı bütçe de büyümüştür (Bkz. Günlük-Şenesen,
2000 ve 2002).
Tablo 1 <http://www.bianet.org/2002/10/28/savunma/tablo1.htm>'in
son iki sütunundaki veriler arasındaki farkın
giderek açılmasının nedeni borç faizi yüküdür.
Son sütundaki verilere göre savunmanın üretken
harcamalar içindeki payında belirgin bir azalma
söz konusu değildir, yıllara göre oynamalar olmakla
birlikte, bütün dönem boyunca yüzde 14-18 değer
aralığında seyretmektedir. Ayrıca kriz yıllarında
bile önemli düşüşler olmadığı görülmektedir. Örneğin
savunma harcamalarının düzeyinde az da olsa azalma
saptadığımız 1994 yılında savunmanın faiz-dışı
içindeki payı yüzde 18'lik üst sınıra yakındır.
Bu da bu yılda faiz-dışı toplam bütçenin savunma
kaleminden daha fazla daraldığı, krizin savunma
üzerindeki etkisinin çok daha az olduğu anlamına
gelir. Kısaca, savunmanın bütçe fonksiyonları
arasındaki yeri genel olarak dönem boyunca korunmuştur.
2001 yılında faiz-dışı bütçe içindeki paydaki
azalma da önemli düzeyde değildir.
Savunma bütçesinin bileşenleri
Bu bölümde savunma bütçesini ekonomik
sınıflandırma (cari, yatırım ve transfer harcamaları)
ayrımıyla değerlendireceğiz. Yaygın sınıflandırmada
cari harcamaların iki bileşeni vardır: Personel
harcamaları ve personel-dışı diğer cari harcamalar
(PDCH). 2001 yılında savunma bütçesindeki PDCH'nin
yüzde 40'lık bölümü her türlü güvenlik teçhizatı,
kısaca silah alımına gitmektedir. PDCH'nin bunun
dışındaki büyük bölümünü, yüzde 40 kadarını ise
giyecek, yiyecek ve yakıt (akaryakıt dahil) oluşturmaktadır.
Yatırım harcamaları bina inşaat ve makine teçhizat
giderlerinden oluşmaktadır. Savunma bütçesi kapsamındaki
transfer harcamaları ise esas olarak personele
ücret borçlarını, kamulaştırma harcamalarını,
Türki Cumhuriyetlerden gelen öğrencilere verilen
bursları ve NATO üyelik aidatlarını kapsamaktadır.
2001 yılı itibariyle bakıldığında,
faiz-dışı bütçe içinde toplam (savunma, eğitim,
sağlık vb.) personel harcamalarının yüzde 17.7'si,
toplam PDCH'nin yüzde 69'u, toplam yatırım harcamalarının
yüzde 1'i, toplam transfer ödemelerinin ise yüzde
0.05'i savunma amaçlı yapılmıştır. 2001 yılında
toplam birincil (faiz-dışı) bütçe harcamaları
içinde savunma amaçlı personel harcamalarının
payı yüzde 6.8, PDCH'nin payı ise yüzde 9.1 dolayındadır.
Savunma bütçesinin bu iki kaleminin birincil bütçe
içindeki payı yüzde 15.9 etmektedir. 2001 yılında
savunmanın birincil bütçe içindeki payı yüzde
16.1 olduğundan, savunmanın diğer kalemleri birincil
bütçe harcamalarına 2001 yılında çok az katkı
yapmıştır.
Türkiye'nin savunma bütçesinin
ana bileşenlerini personel, silah, silah-dışı
PDCH, yatırım ve transfer harcamaları olarak gruplandırabiliriz.
Savunma bütçesinin PDCH alt kaleminde yer alan
"470 Savunma Alım ve Giderleri" kalemi
silah harcamasının yanında savaş durumunun gerektirebileceği
harcamaları da kapsamaktadır. Bu harcamaların
ayrıntılarına ilişkin veri yoktur. Maliye Bakanlığı'ndan
sağlanan çizelgelerde gördüğümüz "470 Silah
Alımı" tanımından hareketle bu kalemin esas
olarak silahları kapsadığını düşünebiliriz.
Savunma bütçesinin ana kalemleri
Tablo 2'de cari fiyatlarla TL değerleri ve yüzde
payları ile yer almaktadır. Harcamaların ekonomik
bileşenlerinin (personel, PDCH ve yatırım) fonksiyonel
ayrım (savunma, eğitim, sağlık vb.) temelindeki
verileri Maliye Bakanlığı'nca 1983 yılından başlayarak
yayımlandığından, bizim çözümlememiz de 1983 sonrasını
kapsayacaktır.
Tablo 2'nin 1-6. sütunlarındaki
parasal düzeyleri doğrudan yorumlamak güçtür.
Burada da yine bütün verilerin bir arada bulunması
amacıyla konmuşlardır. l, 2, 3, 5, 6 (ya da l,
4, 5, 6) no.lu sütunlardaki değerlerin yıllık
toplamları Tablo 1 <http://www.bianet.org/2002/10/28/savunma/tablo1.htm>'in
ilk sütunundaki savunma bütçesi değerleridir.
Önce bu değerlere dayanılarak hesaplanan ve 7-12.
sütunlarda yer alan yüzde bileşimi değerlendirecek,
ardından da sabit fiyatlarla eğilimleri ele alacağız.
1983-2001 dönemini bir bütün olarak
düşünürsek, savunma bütçesi içinde personel harcamalarının
payı ortalama yüzde 40, silahlanma harcamalarınınki
ortalama yüzde 19, silah-dışı PDCH'nin payı ise
ortalama yüzde 38'dir. Tablo 2'nin 7. sütunundaki
personel harcaması paylarına baktığımızda, 1987'de
başlayan artışın 1993'e kadar sürdüğünü, 1992
ve 1993 yıllarında savunma bütçesinin yarısını
da aştığını görüyoruz. 1994'de başlayan düşüşten
sonra 1990'ların ikinci yarısında personel harcamalarının
payı yüzde 40 dolayında seyretmiştir.
Personel harcamalarının payının
arttığı (azaldığı) alt dönemde PDCH'nin payının
azalması (artması) doğal sonuçtur. 10. sütundaki
PDCH paylarının seyrini izlediğimizde, 1990'ların
ikinci yarısında PDCH'nin payının yüzde 57 dolayında
olduğunu görüyoruz. 1989 öncesindeki yıllarda
PDCH'nin payının en yüksek değerleri aldığı, hatta
1986'da yüzde 70'i bulduğu dikkat çekmektedir.
PDCH'nin savunma bütçesi içindeki
konumunu belirleyen iki bileşeninden silahlanma
harcamalarının payını Tablo 2 <http://www.bianet.org/2002/10/28/savunma/tablo2.htm>'nin
8. sütunundan izleyebiliriz. 1983-1990 alt döneminde
silahlanma harcamalarının payı yüzde 16 - 22 arasında
değişmişken, bu pay personel harcamalarının payının
çok yüksek olduğu yıllarda yüzde 13'e kadar düşmüş,
ancak 1996'dan itibaren daha yüksek bir düzeye
oturmuştur. 1997 yılında ise silah kaleminin savunma
bütçesi içindeki dörtte birlik (yüzde 24.6) payı
bütün dönem için en yüksek değerdir.
Silah dışındaki PDCH ordunun yiyecek,
giyecek, barınma, ulaşım vb. giderlerini kapsamaktadır.
Bu kalemin savunma bütçesi içindeki payında 1993'e
kadar neredeyse düzenli bir azalma görülmektedir.
En düşük değeri (yüzde 28.5) aldığı 1993, yukarıda
değindiğimiz gibi, personel harcamalarının payının
en yüksek olduğu yıldır. 1994'den başlayarak yüzde
35 dolayında seyreden silah-dışı PDCH, 2000 yılında
personel harcamalarını da aşacak kadar artmış
ve 1988 sonrasındaki en yüksek payı (yüzde 40.5)
almıştır. 2001 yılında personel ve silah harcamaları
paylarındaki artış, silah-dışı PDCH'nin payındaki
düşüşle karşılanmaktadır.
Yatırım harcamalarının da transfer
harcamalarının da savunma bütçesi içindeki payları
düşüktür. Transfer harcamalarındaki sıçramaların,
kamulaştırma (örneğin birlikler yer değiştirdiğinde)
bedellerinin ve işçi ücret borçlarının ödendiği
yıllarda (1995 ve 1996 gibi) ortaya çıktığı Maliye
Bakanlığı yetkililerince ifade edilmiştir.
Savunma bütçesinin başlıca bileşenlerinin
parasal düzeylerindeki reel eğilimler Grafik 1
<http://www.bianet.org/2002/10/28/savunma/grafik1.jpg>'de
sunulmaktadır.
Yukarıda, temel kalemlerin paylarında
gözlediğimiz eğilimler sabit fiyatlarla parasal
düzeyler için de büyük ölçüde geçerlidir. Personel
sayısına ilişkin veri elde edilemediğinden, personel
harcamalarındaki eğilimlerin ne kadarının maaş,
ne kadarının personel sayısından kaynaklandığını
bilemiyoruz. Personel harcamaları, 1988 yılına
kadar silah-dışı PDCH'nin epeyi altında (örneğin
1986'da yarısına yakın) iken 1989 sonrasında ülke
genelinde yapılan maaş ve ücret zamlarının etkisiyle
yükselişe geçmiştir. 1994-1995 yıllarındaki azalmaya
karşın, 1996 sonrasındaki hızlı artışla personel
harcamalarının 1999 yılında en yüksek düzeye ulaştığını
görüyoruz. 2000 ve 2001 yıllarında ise hafif azalma
söz konusudur. Tablo 2'den de görülebileceği gibi,
savunma bütçesindeki personel harcamaları, 1988'i
izleyen dönemde, silah-dışı PDCH'den, 2000 yılı
dışında, hep daha yüksek olmuştur.
Silah-dışı PDCH 1988-1993 alt döneminde
önceki alt dönemdeki düzeyinin belirgin biçiminde
altındadır, ancak 1994-2000 dönemi bu harcama
kaleminin hem düzenli hem de hızlı yükseldiği
dönemdir. 1994 yılındaki ekonomik krizin etkisi
bu kaleme yansımamış görünmektedir. Silah-dışı
PDCH en yüksek düzeye 2000 yılında ulaşmıştır.
2001 kriz yılında en çok bu harcama kaleminin
daraldığı açıktır.
Personel ve silah-dışı PDCH'deki
eğilimlerden farklı olarak, savunma bütçesindeki
silah harcamalarının uzunca bir süre belli bir
düzeyde seyrettiği söylenebilir. Ama 1996 ve 1997
yıllarında çarpıcı artışlar olmuş ve silah harcamaları
son yıllarda çok daha üst bir düzeye oturmuştur.
Silah harcamaları en yüksek değere 2001'de ulaşmıştır.
Çizimde çok belirgin olmasa da, 2001 yılındaki
düzey 1997'deki düzeyin üzerindedir.
Yukarıda, Tablo 1 <http://www.bianet.org/2002/10/28/savunma/tablo1.htm>'e
dayanarak, savunma bütçesinde 1988 sonrasında
düzenli sayılabilecek artışlar olduğunu ve 2000'li
yıllarda 1980'li yıllardaki düzeyin 2 katını aştığını
belirtmiştik. Grafik 1'den bu artış eğiliminin,
alt dönemleri örtüşmese de, savunma bütçesindeki
personel, silah ve silah-dışı PDCH'nin üçünde
de gerçekleştiğini gözlüyoruz.
Bitirirken
Bu yazı, Türkiye'nin savunmaya
ayırdığı toplam kaynakların yüzde 80'inden fazlasını
oluşturan savunma bütçesine ilişkin verileri 1980
sonrasındaki dönem için birarada sunmak ve tanımlara
açıklık getirmek amacıyla hazırlanmıştır. Zaman
içindeki eğilimlere ilişkin yapılan değerlendirmelerin
sosyal, siyasî ve iktisadî gelişmelerle birlikte
ele alınmaması bir eksiklik olarak görülebilir.
Ancak kapsamı ne olursa olsun, değerlendirmelerin
dayanağını öznel değil, nesnel bilgilerin oluşturmasının
önkoşul olduğunu düşünüyoruz, izleyebildiğimiz
kadarıyla, Türkiye'de savunma harcamaları çoğunlukla
bu önkoşul yerine getirilmeden tartışılmaktadır.
Bu yazı bu aksaklığın giderilmesi yolunda bir
çaba olarak görülmelidir. (BB)
Kaynakça
* Günlük-Şenesen, G. (1998) "Kamu
Harcamalannın Ölçülmesi Üzerine bir Deneme:Savunma
Harcamaları", Türkiye'de Kamu Ekonomist ve
Mali Kriz (XIII. Maliye Sempozyumu, Antalya, 14-16
Mayıs 1997, Bildirileri Kitabı), 101F Maliye Araştırma
Merkezi yno.83,277-295.
* Günlük-Şenesen, G. (2000) Türkiye'deki
Güvenlik Harcamalarının Bütçe Harcamalarına Etkileri",
Ö. Günçavdı vd. (der.) Halil Afesu'ya Armağan,
55-69, İTÜ İşletme Fakültesi, İstanbul.
* Günlük-Şenesen, G. (2001) "Measuring
the Extent of Defence Expenditures: The Turkish
Case with Turkish Data", Defence and Peace
Economics, 12/1,27-45.
* Günlük-Şenesen, G. (2002) "Budgetary
Trade-offs of şecurity Expenditures içinde Turkey,
Defence and Peace Economics, 13/5, s. 385-403.
* MSB (2000) Beyaz Kitap
2000, Milli Savunma Bakanlığı, Mönch Türkiye
|
